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“實質性減稅降費”的空間來自哪里

作者:白彥鋒 來源:中國財經報 發布時間:2020-08-05

  我國近年來連續實行的“減稅降費”不僅包括了增值稅等主體稅種,降低社保繳費也作為重要內容通盤考慮,由此可見,我國當前實行的是著眼于推動“經濟高質量發展”的“實質性減稅降費”。

  要實現高質量發展,就要求減稅降費政策必須堅持“普惠性減稅”和“結構性減稅”并舉。這是因為,只有普惠性減稅和結構性減稅并舉,才能實現中央要求的“更大規模的減稅降費”。但是,普惠性減稅與結構性減稅并舉,容易導致財政政策走向“大水漫灌”,從而激化財政收支矛盾,“減稅降費”政策也難以持久、不可持續;如果因減稅降費增大財政支出壓力,在一些地方,就會出現政府財政可能“一手減稅降費、另一只手找收入”的問題,“墻內損失墻外補”。稅收增速可能下來了,但是非稅收入可能會“冒上來”,稅收收入與非稅收入之間的這種“蹺蹺板”效應將使得減稅降費政策徒具虛名,對沖掉政策紅利。所以,我國“實質性減稅降費”還體現在減稅降費是“全口徑”的,對應著居民和企業等微觀經濟主體整體稅負水平的降低。

  另外,從政府財政管理的原理上看,“減稅降費”容易被美國等西方政客操縱服務其競選策略。其一,減了“企業所得稅”的名義稅率,卻混淆名義稅率與實際稅負,將名義稅率的降低說成實際稅負的降低;其二,減了聯邦政府企業所得稅稅率,卻說成整個國家企業所得稅稅率的降低;其三,減了稅收,面對財政支出的剛性難以“刀刃向內”,最終只能通過增加赤字、增發債務來補窟窿、堵漏洞,最終企業和個人等微觀經濟主體的宏觀稅負“依然如故”?傊,在“減稅”上夸大其詞,放大納稅人的“減稅感”(taxsalient);在“征稅”時通過間接稅等偷偷摸摸增長?梢,減稅降費中的“貓膩”如此之多,面對世界經濟和普通公眾,我國提出“更大規模的實質性減稅”是有著更多積極意義的。

  重視企業所得稅支持國家創新體系的“雙重激勵” 

  在2018年個人所得稅改革的背景下,我國企業所得稅在全部稅收收入中的占比大約為23%。

  我國現行的企業所得稅在支持國家形成創新體系方面,事實上存在“雙重激勵”。一是對高新技術企業有優惠稅率;二是對企業研發投入有加計扣除政策。

  在此基礎上,如果能夠進一步完善對高層次人才的稅收支持體系,將可以通過形成對國家創新體系的“三重激勵”。研究復制大灣區個人所得稅優惠政策,對經地方政府確認納入歸國海外高層次人才名單的科研人才,對其年度綜合所得匯算清繳稅負超過15%的部分的財政補貼收入免征個人所得稅。這樣可以將歸國海外高層次人才的稅負控制在15%左右,遠低于其他群體45%最高邊際稅率,也低于海外主要國家的最高邊際稅率,使稅收政策有較大吸引力。當然,在高層次人才范圍確定問題上,一方面可以通過賦予地方政府和科技部門人才稱號的認定權力,進而與個人所得稅優惠政策之間聯動;另一方面也可以賦予高新技術企業認定高層次技術骨干的限額人數權力,這樣有助于使企業成為創新主體,在個人所得稅和企業所得稅之間實現政策聯動。

  打造政府、企業、居民“多支柱養老模式”,為企業“輕裝上陣”奠定制度基礎 

  國家減稅降費改革中的“降費”主要指的是社保繳費,而社保繳費中的“大頭”又是“養老金”。中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》數據顯示,養老金替代率(勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率)由2002年的72.9%下降到2011年50.3%。這里的50.3%的替代率應該僅指企業單位職工,而行政單位職工的替代水平要更好一些。當然,行政單位職工的養老金替代率較高,又與其在職工資水平較低有關系。2019年,我國養老金繳費水平從19%降低到了16%。

  但要想真正實現養老金的“實質性降費”,一是要向制度“挖潛”,在2019年全國統籌水平提高到3.5%的基礎上,不斷提高全國統籌水平。解決好東部沿海地區勞動力流入多、而勞動力回原籍養老、進而養老金繳費水平較低,而東北及內地等勞動力輸出地養老金繳費率較高,全國“苦樂不均”等問題。二是要發揮好市場機制的作用,鼓勵中高收入群體多繳多得、長繳多得,發揮好保險精算的“大數”保障作用;三是在做實政府養老第一支柱的同時,通過稅延型養老保險和稅優型健康險,做強企業和居民第二支柱和第三支柱的養老作用,滿足居民差異化、多樣化的養老需求。這些機制的改善,都將最終轉化為使企業“輕裝上陣”的堅實制度基礎。只有通過制度“挖潛”、收支聯動,在社會保障等未來財政支出的“大頭兒”上改變過去計劃經濟體制下政府包攬一切的狀況,更多發揮好市場機制等在配置養老等社會保障產品方面的作用,我國“實質性減稅降費”才能真正落地。

  進一步來講,這不僅是我國財政管理體制發展的需要,也是為了滿足人民群眾對“美好生活”追求的需要。政府財政保障群眾的基本需求,而隨著市場經濟的發展,人民群眾對于社會保障產品的需求是多層次、多維度的,完全依靠政府部門提供既提供“不夠”,也提供“不好”,所以需要政府部門做好制度設計,主動抽身,為市場機制發揮應有的作用“留出空間”。

  適應經濟金融化的發展趨勢,加強對數字經濟的公平課稅 

  近年來,世界經濟呈現出“經濟金融化”的明顯發展趨勢。然而,相對于龐大的數字經濟的交易流量和資產規模,現有稅制改革十分滯后,集中體現在大量潛在稅收收入尚未被有效公平課稅。根據歐盟的研究報告,傳統商業模式企業的有效稅率為23.2%,而跨國集團中廣泛從事金融業務和數字商業模式的企業有效平均稅率僅為9.5%?梢哉f,傳統經濟在稅收上的“負重前行”與新經濟的“稅負過輕”同時并存。而之所以會出現這種情況,就在于一方面受政治經濟多方博弈影響,稅制改革步伐遲緩,嚴重滯后于經濟自身的發展演變。在數字經濟發展方面,歐盟和美國等不同經濟體之間,各經濟體內部都表現出了很大差異,這就使得對數字經濟等新經濟課稅問題上各方很難達成共識、難有實質性進展。稅制表現出嚴重的“喜舊厭新”,習慣了老路子,對新經濟的課稅不足;另一方面,從主觀上,新經濟代表了未來的經濟發展方向、競爭異常激烈。各國政府不遺余力地給予稅收優惠、各國圍繞之間開展國際稅收競爭還唯恐在新一輪技術革命浪潮中落后,更不要說對其加強稅收征管了。

  但是,客觀上講,新舊經濟形態之間稅負的過大差異顯然有違公平課稅原則。同時,新經濟日益在經濟體系中“站穩了腳跟”,這就為完善稅制、對實體經濟減稅降費提供了空間和可能。法國等歐洲國家2019年提出征收數字服務稅可以看做是這方面的一種嘗試。

  減稅降費需要高質量征管實施保駕護航 

  減稅降費政策往往會損害稅費政策的“統一性”,如果征管落實不好很容易造成政策扭曲。為此,第一,“實質性減稅降費”政策主要應該以“普惠性優惠”為主,同時全國應該保持統一,防止各地惡性競爭、制造“稅收洼地”;第二,對于“精準減稅降費”政策,要科學設計,防止企業鉆漏洞,堅決避免“減稅降費”政策出了一堆,但卻被不符合資質的企業“投機利用”,而真正的實體企業只能“望洋興嘆”;第三,隨著新一輪工業革命的開展,行業和企業技術水平迭代升級的速度越來越快,政府的“減稅降費”政策既不能越俎代庖,更要設置“日落條款”,建立退出機制,防止成為稅收流失的通道。

  減稅降費需要充分考慮政府間財政關系因素 

  地方政府是稅制改革中的重要利益主體。我國“實質性減稅降費”改革順利實施還需要充分考慮政府間財政關系因素。例如,我國2019年審議通過的資源稅法第六條規定,從低豐度油氣田開采的原油、天然氣,減征20%資源稅等等。

  這些稅收減免措施盡管是從資源產品本身性質出發的。也就是說,考慮到低品位、開采難度大等特征。但是,由于我國屬于“少油貧氣”國家,現在大多數資源產品開采難度都已經較大。而且我國現行資源稅從價計征之后,資源稅在地方財政收入中的地位已經今非昔比。2016年7月1日中國實施了資源稅全面從價計征改革。改革建立健全了從價計征新機制。2017年煤炭價格同比大幅上漲,在從價計征機制作用下,煤炭資源稅收入667.55億元,同比增長84.33%。2017年中國資源稅收入1353億元,同比增長42.3%。同時,增值稅、企業所得稅等主體稅種中央財政分成較多。以上這些因素均可能導致資源稅稅收減免過程中出現“中央點菜,地方買單”的問題,客觀結果則是地方政府或者地方有關單位、人員在礦產資源的開發過程中進行阻撓。因此,政府間財政關系也是減稅降費過程中必須考慮的問題之一。

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