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劉昆:認真學習貫徹預算法實施條例 加快建立現代財政制度

財政部部長、黨組書記劉昆

來源:中國財經報 發布時間:2020-08-24

  8月3日,國務院總理李克強簽署國務院令第729號,公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》(以下簡稱“條例”),自2020年10月1日起施行。條例堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,嚴格遵循并貫徹落實修改后的預算法要求,與近年來推行的各項財政改革相銜接,進一步健全完善預算管理體制機制,符合當前“積極的財政政策要更加積極有為”的要求,有利于全力做好“六穩”工作、全面落實“六!比蝿,是我國預算法律制度體系建設的重要立法成果,為加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代財政制度、更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提供了法治保障。

  一、按照黨中央、國務院決策部署不斷深化財政改革和預算管理,為修訂條例奠定了堅實基礎

 。ㄒ唬┝暯叫聲r代中國特色社會主義思想和黨中央的系列重大決策部署,為修訂條例提供了思想指引和根本遵循。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視財政工作,對深化財政改革、建立現代財政制度作出了一系列重大決策部署。黨的十八屆三中全會決定指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”,并就改進預算管理制度、完善稅收制度及建立事權和支出責任相適應的制度等作出具體部署。黨的十九大報告指出,“加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”。黨的十九屆四中全會決定進一步指出,“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”“優化政府間事權和財權劃分,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。黨中央、國務院對深化財政改革作出的一系列重大決策部署,圍繞全面實施預算績效管理、防范化解地方政府隱性債務風險等出臺一系列重要文件,明確要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,要從嚴整治舉債亂象,堅決遏制隱性債務增量、妥善化解隱性債務存量。

  習近平新時代中國特色社會主義思想,習近平全面依法治國新理念新思想新戰略,目標指向一以貫之,重大部署接續遞進,為我們做好條例修訂工作提供了思想指引和根本遵循。

 。ǘ┴斦母锖皖A算管理不斷深化,為修訂條例提供了實踐基礎和現實條件。

  修改后的預算法施行以來,按照法律要求和黨中央、國務院決策部署,我國相繼推出了一系列深化財政改革和規范預算管理的新制度新機制,財政管理更加規范透明,財政體制更加科學合理,人民群眾的獲得感和滿意度不斷提升。一是大力推進預算管理制度改革。完善政府預算體系,一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四本預算相互銜接。積極推進預決算公開,各級政府和部門預決算按照要求已基本公開。改進年度預算控制方式,預算審核重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。建立跨年度預算平衡機制,實行中期財政規劃管理,增強財政科學配置公共資源的能力。樹立過緊日子思想,從嚴控制一般性支出。二是建立規范的地方政府舉債融資機制。依法賦予地方政府適度舉債權限,對債務實行限額管理和預算管理。建立終身問責、倒查責任的問責機制,有效防范化解財政風險。三是改革和完善轉移支付制度。調整優化轉移支付分類,厘清各項轉移支付的功能定位,加強轉移支付管理,更好地與財政事權和支出責任劃分改革相銜接。四是全面實施預算績效管理。構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系,推動提升政府效能。五是強化預算執行管理。政府收入和支出實行國庫集中收付管理。大力清理和規范財政專戶,建立起財政專戶管理長效機制。中央國庫現金管理操作實現常態化,地方國庫現金管理穩步開展。六是決算編制和權責發生制政府綜合財務報告編制有新進展。財政總決算和部門決算體系更加完善,內容更加豐富。權責發生制政府綜合財務報告制度改革工作穩步推進,政府會計準則制度不斷健全。

  財政改革發展的進一步推進,改革舉措的細化落實,為修訂條例提供了豐富的實踐經驗,也提供了必要的現實條件。

  二、預算法形成預算管理新規范,為修訂條例提供了細化、實化的基礎

  原條例于1995年發布施行,對于進一步深化分稅制改革、規范預算管理、增強預算編制執行的科學性起到非常重要的作用。隨著2014年預算法的修訂,預算管理的諸多方面有了重大突破,原條例與修改后的預算法已不相適應,亟須進行修訂。條例在修訂過程中,堅持遵循上位法規定,認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署,細化預算法有關規定。主要修改內容包括以下七個方面:

 。ㄒ唬┻M一步明確政府預算收支范圍和編制內容,政府預算體系更加清晰完整。條例根據預算法的授權,規定一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等四本預算的收支范圍和編制內容。對預算法關于一般公共預算收入中各項收入概念作出解釋。對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算收支范圍作出規定,對四本預算的銜接作出規定,一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算,國有資本經營預算可以向一般公共預算調出資金。條例還對四本預算具體的編制內容作出詳細規定。上述規定有利于進一步提高政府預算編制的規范性和科學性,增進政府預算體系內各本預算之間的有效銜接。

 。ǘ┻M一步規范部門預算管理,提高預算編制的完整性。條例嚴格貫徹預算法確立的政府的全部收入和支出都應當納入預算的全口徑預算管理的基本理念,規定各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算安排給各部門及其所屬各單位的所有預算資金,在規范部門預算財政撥款收支的同時,進一步做實“一個部門一本預算”的管理要求,有利于進一步提高部門預算編制的完整性。條例同時規定,部門預算支出包括基本支出和項目支出,各部門及其所屬單位的本級預算撥款收入和其所對應的支出,應當在部門預算中單獨反映。

 。ㄈ┻M一步加強地方政府債務管理,防范債務風險。條例對預算法關于政府債務管理規定予以細化和明確。要求建立健全地方政府債務風險評估指標體系,組織評估地方政府債務風險狀況,對債務高風險地區提出預警,并監督化解債務風險。對于外國政府和國際經濟組織貸款,國務院可以轉貸給省、自治區、直轄市政府。省、自治區、直轄市政府負有直接償還責任的,應當納入本級預算管理。省、自治區、直轄市政府可以將國務院轉貸的外國政府和國際經濟組織貸款再轉貸給下級政府。上述規定有利于建立規范的地方政府舉債融資機制,進一步加強地方政府債務管理,加強各方面對地方政府債務的監督,切實防范和化解債務風險,促進經濟社會事業持續健康發展。

 。ㄋ模┻M一步規范預算執行,強化全流程管理。根據預算法的有關規定和預算管理的需要,條例修改完善了財政部門和各部門、各單位在預算執行中的主要職責規定,進一步厘清財政部門和預算單位的職責分工,強化各部門、各單位的部門預算執行主體地位。充實組織預算收入和預算資金撥付有關規定,將預算法關于國家實行國庫集中收繳和集中支付制度落到實處。為細化預算法關于特定專用資金可以依照國務院的規定設立財政專戶的要求,條例明確了特定專用資金的范圍,規定開設、變更財政專戶和撤銷財政專戶的管理程序,要求財政專戶資金由本級政府財政部門管理,并在預算執行情況、決算和政府綜合財務報告中單獨反映,這些規定鞏固了財政專戶清理成果,使財政專戶管理步入規范化、法治化軌道。

 。ㄎ澹┻M一步完善轉移支付制度,規范政府間財政關系。條例進一步細化了預算法關于專項轉移支付定期評估和退出機制的內容,進一步充實和完善轉移支付管理的具體內容。嚴格規范轉移支付資金撥付,加強轉移支付資金的歸口管理,明確財政轉移支付預算下達和資金撥付應當由財政部門辦理,其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金,全面提高轉移支付管理的規范性和有效性。同時,條例規定縣級以上各級政府應當按照本年度轉移支付預計執行數的一定比例將下一年度轉移支付預計數提前下達至下一級政府,并分別明確了一般性轉移支付和專項轉移支付的提前下達比例。

 。┻M一步深化預算績效管理,提高資金使用效益。條例遵循預算法關于各級預算應當講求績效的原則,在預算法關于績效目標管理、支出績效評價結果、開展績效評價規定的基礎上,進一步明確績效評價的概念,規定績效評價結果作為改進管理和編制以后年度預算的依據,財政部門組織和指導預算資金績效監控、績效評價,各部門各單位實施績效監控,定期向本級政府財政部門報送預算績效評價報告。條例關于預算績效管理的規定,進一步構建了全方位預算績效管理格局,建立了預算編制、執行和決算全過程的績效管理鏈條,有利于進一步節約支出、應對當前財政收支缺口,使財政資金分配更加突出重點、提質增效,切實提高資金使用效益。

 。ㄆ撸┻M一步加大預算信息公開力度,增強預算透明度。秉承預算法關于預算公開的基本理念,條例堅持以公開為常態、不公開為例外,一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區,專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況,按照有關規定向社會公開。部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出,支出按其功能分類應當公開到項;按其經濟性質分類,基本支出應當公開到款。條例對部門預算公開提出細化要求的同時,進一步落實和推進各部門所屬單位的預算公開工作,對各部門所屬單位預決算公開的時限、細化程度也提出了具體要求,有利于進一步增強部門及其所屬單位的預算透明度,大力促進透明政府、廉潔政府建設。

  三、以高度的責任感貫徹落實條例,加快建立現代財政制度

  條例出臺后,各級財政部門、各級預算單位要以高度的責任感,抓好貫徹落實工作。加強對條例的宣傳培訓,廣大財政財務工作者要加強對條例的學習理解,在實際工作中嚴格執行預算法及條例的各項規定,真正將條例落實到財政財務管理的各相關領域和各環節。同時,抓緊做好相關配套制度建設,大力推進財政改革,加快建立現代財政制度。

 。ㄒ唬┲ψズ脳l例的宣傳培訓學習。習近平總書記強調,要通過深入開展法治宣傳教育,在全社會弘揚社會主義法治精神,樹立法治的權威。要以條例的發布為契機,進一步加強對預算法律制度的宣傳和培訓,全面理解、準確把握條例的立法精神、修訂原則和具體規定。各級財政部門要按照“誰執法誰普法”普法責任制要求,在做好自身培訓學習的同時,利用“線上線下”組織預算單位財務人員進行深入學習,做到學懂弄通。要加大宣傳力度,增強社會各界對條例內容的知曉度,進一步提升全社會的預算法治意識。

 。ǘ┲ψズ脳l例的實施。習近平總書記強調,法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。條例對預算編制、執行、決算和法律責任等均作出明確規定,是各級財政部門和預算單位在具體的預算管理和財務管理工作中必須要嚴格執行的制度。要嚴格依法辦事,依法組織財政收入,依法安排財政支出,依法公開預決算、依法接受監督,把嚴肅財經紀律挺在各項財政財務工作前面,真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

 。ㄈ┲ψズ脳l例的配套制度建設。黨的十九屆四中全會決定指出,加快形成完備的法律規范體系。條例的頒布標志著我國預算管理的法律和行政法規已隨著時代的發展得到健全完善,要形成完備的預算法律規范體系,還要把預算法及條例規定,逐步細化為具體的操作辦法,形成系統化的配套制度。一方面,要積極研究制定完善財政轉移支付、政府債務管理、預算績效管理、國庫管理、財政監督等方面的法規規章。另一方面,要及時對現行的預算管理規章制度進行清理,修訂與條例不一致的規定,細化條例有關制度的具體操作規定和要求,及時發布出臺相關制度辦法,確保條例各項規定落到實處。

 。ㄋ模┲ψズ秘斦母。黨的十九屆四中全會決定對深化財稅體制改革提出了一系列要求,務必要抓緊抓實抓好。要結合貫徹落實條例,繼續深化財政體制、預算管理制度等各項改革,不斷推動財政改革向縱深發展。要堅持遠近結合、整體推進的原則,加強系統集成、協同高效,細化各項改革方案和舉措,明確時間表和路線圖,加快建立現代財政制度,為推進國家治理體系和治理能力現代化作出新的更大貢獻。

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