搜索
手機版 收藏
首頁>財長專區

許宏才:認真貫徹落實預算法實施條例深入推進預算管理制度改革

財政部副部長、黨組成員許宏才

來源:中國財經報 發布時間:2020-08-24

  預算法實施條例是預算法律制度體系的基礎內容和重要支撐。根據修改后的預算法,財政部積極推進條例修訂工作。2020年8月3日,國務院令第729號公布修訂后的預算法實施條例,自2020年10月1日起施行。這次修訂,嚴格遵循上位法規定,貫徹落實黨中央、國務院關于深化財稅體制改革的決策部署,對預算法有關規定作出細化明確,對預算法授權國務院規定的事項作出具體規定,對預算管理中需要明確的事項作出相應規定。條例的修訂實施,是從制度層面貫徹落實黨中央、國務院決策部署和預算法的重要舉措,集中反映了近年來預算管理制度改革成果,彰顯了預算管理制度改革方向,為完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度提供了法規依據和制度基礎。

  一、細化規定預算收支范圍

  明確預算收支范圍是預算編制、執行等工作的基礎。預算法明確了一般公共預算的收支范圍,對政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算三本預算的收支范圍作了原則性規定。

  為全面反映全部財政資金運行情況,增強政府預算的完整性,在預算法有關規定和授權的基礎上,結合預算管理實踐,條例從以下幾個方面對預算收支范圍作了細化規定:一是細化三本預算的收支范圍。根據預算法第二十八條授權,結合預算管理有關規定,條例第十四條至第十六條依次對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍作了細化。同時,對轉移性收入、轉移性支出的范圍一并作了明確。二是對社會保險基金預算的收入來源作了進一步細化。在強化社會保險基金預算自我約束、明確“社會保險基金預算應當在精算平衡的基礎上實現可持續運行”的基礎上,考慮到隨著社會保險相關改革的深入推進,社會保險基金收支可能會出現一定缺口,為確保社會保險基金預算收支平衡,條例第三條進一步規定:一般公共預算可以根據需要和財力適當安排資金補充社會保險基金預算。三是對有關收入概念作出解釋。為便于法律實施,條例對預算法中提及的行政事業性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入等專業術語作出解釋。

  二、改進預算編制

  預算法明確了預算編制主體、程序、內容、依據以及法律責任等,并授權國務院財政部門部署編制預算草案的具體事項,要求各級政府、各部門、各單位按照國務院規定的時間編制預算草案。

  為落實預算法規定,條例進一步細化了預算編制有關內容,對預算編制時間、程序、內容、要求等作出具體規定。一是明確預算草案編制時間。根據預算法第三十一條授權,條例第二十二條、第二十五條分別規定:財政部于每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項,縣級以上地方各級政府財政部門于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項。二是規范收入預算編制。為提高收入預算編制的科學性、準確性,體現收入預算從約束性轉向預期性的要求,條例第二十九條規定:各級政府財政部門編制收入預算草案時,應當征求稅務、海關等預算收入征收部門和單位的意見。預算收入征收部門和單位應當按照財政部門的要求提供下一年度預算收入征收預測情況。第七十六條進一步規定:各級稅務、海關等預算收入征收部門和單位應當與相關財政部門建立收入征管信息共享機制。三是明確預算收支編制內容。條例第三十三條至第三十九條分別對中央和地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的編制內容作了規定,第四十條對各部門、各單位預算的編制內容作了規定。四是推進預算編制標準化。為落實預算法第三十二條有關要求,更好發揮預算支出標準在預算管理中的基礎性作用,條例第二十一條規定:地方各級政府財政部門應當根據財政部制定的預算支出標準,結合本地區經濟社會發展水平、財力狀況等,制定本地區或者本級的預算支出標準。

  三、加強部門預算管理

  實行部門預算,是我國加強財政支出管理的一項重大改革。預算法對部門預算的組成、管理職權、編制等作了規定。近年來,各級政府財政部門、各部門認真落實預算法,通過推進綜合預算編制、理順權責關系、完善分配機制、改進項目管理、實行中期財政規劃等一系列措施,提高了部門預算管理的規范性、科學性和有效性,為各級政府部門履行職能和推動事業發展提供了重要保障。

  在總結改革成效的基礎上,條例進一步細化了部門預算管理要求。一是統一部門預算的涵蓋口徑。按照全口徑預算管理要求,條例第五條規定:各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。二是明確部門預算的收支內容。條例第五條規定:各部門預算收入包括本級財政安排給本部門及其所屬各單位的預算撥款收入和其他收入。支出為與部門預算收入相對應的支出,包括基本支出和項目支出。各部門及其所屬各單位的本級預算撥款收入和其相對應的支出,應當在部門預算中單獨反映。同時,還對基本支出、項目支出的概念作了界定。三是明晰各方管理權責。條例第五條要求各級政府財政部門依法對部門預算編制、執行的具體辦法作出規定;第二十三條、第二十六條、第五十三條分別明確各部門、各單位在預算編制、執行方面的職責任務。四是完善項目支出管理模式。條例第四十一條明確:項目支出實行項目庫管理,建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制;各級政府財政部門應當建立和完善項目支出預算評審制度;各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。

  四、完善財政轉移支付制度

  1994年分稅制財政體制改革以來,我國逐步建立并不斷完善財政轉移支付制度。為加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系,經報國務院批準,2019年財政部對轉移支付制度作了進一步完善,優化轉移支付分類,厘清轉移支付功能定位,加強轉移支付管理。新的轉移支付制度體現了維護黨中央權威和集中統一領導的要求,更好地與財政事權和支出責任劃分相銜接,有利于發揮中央調控作用、促進區域協調發展和基本公共服務均等化。

  條例嚴格落實預算法的有關規定,并與轉移支付制度改革做好銜接處理。一是細化一般性轉移支付、專項轉移支付的內容、概念。條例第九條明確:一般性轉移支付包括均衡性轉移支付,對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助和其他一般性轉移支付。第十條明確:專項轉移支付是指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府,并由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金。實踐中,為與預算法規定相銜接,根據轉移支付制度改革的有關要求,暫將共同財政事權轉移支付列入一般性轉移支付。二是建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。為落實預算法第十六條有關要求,條例第十條明確縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制,并對評估后的處理方式作了細化:符合法律、行政法規和國務院規定,有必要繼續執行的,可以繼續執行;設立的有關要求變更,或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的,應當予以調整;設立依據失效或者廢止的,應當予以取消。三是規范轉移支付預算下達。為提高地方預算編制的完整性、規范性,加快預算執行進度,條例第四十八條對轉移支付預計數提前下達比例和要求作了明確。同時,為進一步明晰轉移支付管理職責,第五十九條規定:轉移支付預算下達和資金撥付應當由財政部門辦理,其他部門和單位不得對下級政府部門和單位下達轉移支付預算或者撥付轉移支付資金。

  五、規范地方政府債務管理

  預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》建立了規范地方政府舉債融資行為的法律制度框架。財政部會同相關部門依照法律授權,加強頂層設計,著力推進制度建設,構建了覆蓋地方政府債務限額管理、預算管理、風險管理、信息公開、監督管理等各個環節的“閉環”制度體系,地方政府舉債趨于規范。

  為進一步規范地方政府債務管理,防范財政風險,條例從四個方面作了更加明確的規定。一是細化地方政府債務余額限額管理。在預算法關于地方政府債務限額規定的基礎上,條例第四十三條至第四十六條進一步細化有關要求,明確各省、自治區、直轄市的政府債務限額由財政部在全國人大或者其常委會批準的總限額內,提出方案報國務院批準;地方政府債務余額不得突破國務院批準的限額。二是明確一般債務和專項債務定義。條例第四十四條界定了預算法中的“舉借債務的規!,明確了一般債務和專項債務的定義。其中,一般債務是指列入一般公共預算用于公益性事業發展的一般債券、地方政府負有償還責任的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸債務;專項債務是指列入政府性基金預算用于有收益的公益性事業發展的專項債券。三是完善地方政府債務風險評估和預警機制。根據預算法有關規定,國務院辦公廳印發了地方政府性債務風險應急處置預案,財政部定期評估各地區債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警。條例以行政法規的形式對地方政府債務風險評估和預警機制作了細化,第四十七條明確:財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系,組織評估地方政府債務風險狀況,對債務高風險地區提出預警,并監督化解債務風險。四是合理安排發行地方政府債券的結構、期限和時點!吨泄仓醒朕k公廳國務院辦公廳關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》明確,專項債券與項目期限相匹配。為避免出現債券期限與項目期限錯配、債券發行時間與項目建設資金使用錯配、債券資金閑置浪費等問題,降低成本、提高效率,條例第五十八條進一步明確:省、自治區、直轄市政府財政部門應當根據國務院批準的本地區政府債務限額,合理安排發行本地區政府債券的結構、期限和時點。

  六、全面實施預算績效管理

  黨的十九大報告提出,全面實施績效管理。2018年9月,黨中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》,對加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系作出全面部署。

  條例將中央文件精神以及近年來預算績效管理改革成果體現到行政法規中,在預算管理各個環節細化完善了有關要求。一是完善全過程預算績效管理鏈條。在預算法已對績效目標管理、績效評價作出規定的基礎上,為進一步打通預算績效管理鏈條,條例第五十一條、第五十三條明確:預算執行中,各級政府財政部門應當組織和指導預算資金績效監控、績效評價;各部門、各單位應當實施績效監控,開展績效評價,提高資金使用效益,定期向本級政府財政部門報送預算執行情況報告和績效評價報告。二是硬化績效約束。為提高預算績效約束力,條例第二十條規定:績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據。同時,按照《關于全面實施預算績效管理的意見》要求,重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大、同步向社會主動公開。三是進一步明確財政部門職責。條例第七十三條規定,各級政府財政部門“對各部門的預算執行情況和績效進行評價、考核”,進一步突出了各部門承擔主體責任、財政部門進行評價考核的職責定位。

  七、深入推進預算公開

  預算公開是現代財政制度的基本特征,以法律形式明確預算公開的要求是主要市場經濟國家的通行做法。預算法明確提出建立健全公開透明的預算制度,對預算公開的主體、范圍、內容、時限等作了規定。預算法實施以來,各級政府財政部門、各部門認真落實法律規定,預算公開工作取得實質性進展,預算公開制度框架基本確立,中央和地方預算公開范圍不斷擴大、內容不斷細化、方式不斷完善。

  為深入推進預算公開、提高預算透明度,條例第六條進一步細化了轉移支付、部門及所屬單位預決算等方面的公開規定。一是一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區。專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。二是政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等情況,按照有關規定向社會公開。三是部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出。部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項;按其經濟性質分類,基本支出應當公開到款。四是各部門所屬單位的預算、決算及報表,應當在部門批復后20日內由單位向社會公開。單位預算、決算應當公開基本支出和項目支出。單位預算、決算支出按其功能分類應當公開到項;按其經濟性質分類,基本支出應當公開到款。

  除上述內容外,條例還對社會保險基金預算管理、超收收入和短收的處理、預算調整情形的界定、財政部派出機構的職責、有關法律責任等作了規定,對預算法中出現的有關概念作了解釋,對原條例部分條款的文字表述作了修改。

  習近平總書記強調,“制度的生命力在于執行,關鍵在真抓,靠的是嚴管”。條例修訂只是邁出第一步,關鍵要抓好貫徹落實。各級政府財政部門、各部門必須堅決貫徹全面依法治國戰略,切實增強預算法治意識,嚴格執行預算法及其實施條例,將條例的新規定、新要求進一步落實到預算編制、執行、決算和監督全過程。加快完善相關規章制度,使預算管理改革各項工作在法治化軌道上加速推進,更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

0
相關推薦 >

中國財經報微信

×

國家PPP微信

×
3开机号试机号近10期